최근 복지사각지대에 대한 국민적 관심이 높아지고 있는 가운데 한국 복지가 어디까지 왔는지 냉철하게 직시되고 있다. 특히 화두로 떠오른 복지논쟁이 ‘성장이냐 복지냐’ ‘보편 복지냐 선별 복지냐’ 등 이분법적 구도에서 벗어나지 못한 현실에 국민들은 안타까워하고 있다. 성장과 복지가 하나가 되고 일자리가 복지의 우선순위가 될 수 있는 한국 복지제도의 앞날이 오길 바라며 한국복지의 현황과 미래에 대해 진단해봤다.

한국복지 역사와 현재 현황
사회복지의 발전을 역사적으로나 세계적으로 볼 때 사회복지는 획기적인 전환의 계기를 맞이하였다. 영국이 양차의 세계대전을 계기로 복지국가체제를 갖춘 것이 대표적 예다.
1997년 외환위기는 우리나라 사회와 경제뿐만 아니라 가정에까지 큰 생채기를 남겨주었다. 그러나 다른 한편으로는 사회복지가 획기적으로 도약하는 전환점이 되어 복지국가의 토대를 전면적으로 만드는 계기가 되었다.
한국은 1997년 외환위기 이후 국민연금의 전 국민 확대, 건강보험 통합, 고용보험과 산재보험의 전 근로계층으로의 확대로 사회보험체제가 전면적으로 재구축되었다. 생활보호제도로부터 국민기초생활보장제도로 개편됨으로써 법상 최저생활을 보장하였다. 헌법 10조와 34조에서 ‘인간다운 생활’을 할 사회적 기본권을 가진다는 명문에 부합하는 ‘보편적인 사회보험과 공공부조제도’의 복지체재를 한국사회 5000년 역사상 처음 갖추게 된 것이다.
그러나 2008년 한국의 복지현황은 제도외형에 불구하고 내용은 참담하다. 유럽 국가들의 빈곤기준이 중위소득 60%인데 반해 한국의 빈곤율은 2006년 기준 22.2%였다. 소득뿐만 아니라 교육, 건강, 주거 등 다차원적으로 빈곤율을 산출하면 2003년 기준으로 30%에 이른다. 그러나 공공부조로 사회안전망의 혜택을 보는 가구의 비중은 현재 5.1%이다.
복지의 사각지대는 아동, 청년, 노인, 장애인, 여성 등 인구 계층에서 두드러진 것으로 분석되고 있다. 그럼에도 불구하고 한국의 사회복지 총 지출규모는 여전히 미흡하다고 할 수 있다.

한국복지제도 OECD 최하위
우리나라 사회보장 혜택이 경제협력개발기구(OECD) 회원국 가운데 최하수준인 데다 노년층의 빈곤문제가 심각한 상태지만 복지 재정은 턱없이 부족해 대책 마련이 시급한 것으로 나타났다.
한국보건사회연구원 고경환 연구위원은 한국의 사회복지 지출 수준이 낮은 원인에 대해 “사회보험의 역사가 선진국과 비교해 훨씬 짧고 국방 예산이 차지하는 비율이 높으며, 복지제도 시행 대상이 제한적이고 선별적이기 때문”이라고 설명했다.
고 위원은 “앞으로는 정부의 복지 지출 수급 대상을 현재 150만 명(전 국민의 4%)의 3배 수준인 450만 명 정도로 올려야 할 것”이라고 강조했다.
또 복지 재정 문제의 해결책으로 “종교계, 기업 등의 나눔 복지 동참과 공무원ㆍ군인 연금의 만성적인 적자를 해소할 수 있는 적정 부담ㆍ적정 급여의 원칙 제정, 연금에 대한 개혁 등 정부의 적극적인 대처가 필요하다”고 덧붙였다.
‘기초노령연금의 인상과 수급 대상자 확대’ 문제에 대해 국회에서 발의한 바 있는 민주당 양승조(국회 보건복지위원회 위원) 의원은 “노인의 생활안정과 복지증진을 위해 지급하는 기초노령연금 지급 대상자를 65세 이상 노인의 70%에서 80%로 늘려야 한다”고 주장했다.
조세연구원 김정훈 재정연구본부장은 ‘연금의 적정 부담’과 관련해 “중앙과 지방의 복지지출 분담 수준이 적정한지에 대한 검토가 필요하다”면서 “최근 6년간 중앙정부 사회복지 재정의 연평균 증가율은 9.1%지만 지방정부의 증가율은 15.6%”라고 전했다.
김 본부장은 중앙과 지방의 복지지출 현황에 대한 종합적인 조사와 분석을 통해 국세와 지방세 등 세입구조와 사회복지 사업의 성격, 추진체계 등에 맞게 적정한 부담이 이뤄지는 방안을 마련해야 한다고 권고했다.
지방교부세의 복지 기능을 강화하는 방안도 검토할 필요가 있다고 밝혔다. 지방교부세가 단순히 일반재원을 보장하는 기능 외에 필수적인 기초적 복지서비스의 국가 최저수준 확보라는 기능을 수행할 수 있도록 해야 한다는 것이 김 본부장의 주장이다.
이 밖에 복지지출에 따른 재정 부담이 큰 자치구는 광역과 기초자치단체 간역할 정립을 통한 복지재원 부담의 조정도 필요하다고 밝혔다.
김 본부장은 “광역단체와 기초 지자체의 지출 분담은 자치단체 내부의 문제임에도 자치구와 같은 기초 지자체의 재정 압박이 상위 지자체의 범위를 벗어나 중앙재정에 전달되는 경향이 있다”고 지적했다.
류상영 연세대 국제대학원 교수는 “한국사회는 1997년 경제위기로 사회양극화가 심해지기 이전까지 성장과 분배가 균형을 이룬 모범사례였다. 1988년 1월 1일 국민연금제도가 시작되었지만, 경제위기 이전까지 한국은 복지에 대해 심각하게 고민하지 않았다. 고성장이 지속되면서 복지는 투자가 아니라 성장을 방해하는 비용일 뿐이었다. 저성장, 고령화, 세계화의 압력 속에서 한국은 비로소 폭발하는 복지 수요와 기대에 맞닥뜨리게 된 것이다. 스웨덴 등 대표적 복지국가들마저 노선을 수정하는 것을 지적하며 한국의 복지 확대가 남미형 몰락을 가져온다는 주장이 있다.
하지만 복지의 수준, 범위, 역사 등을 보면 한국은 아직 제대로 시작도 안 한 경우로써, 넓은 복지사각지대에 복지 축소를 논의하는 것은 영양실조 환자에게 다이어트를 처방하는 것과 같다. 남미 사례도 반면교사는 될 수 있지만, 너무 앞서가는 기우일 뿐이다. 한국에는 성장과 복지를 조화해 낼 우수한 정부 능력과 효율적인 경제 제도 및 재정적 여건이 존재하기 때문이다. 경제협력개발기구(OECD) 국가의 평균 조세부담률은 28%인 데 반해 한국은 20.1%다. GDP 대비 복지지출 평균 비율은 20%를 상회하고 선별적 복지를 추구하는 미국도 16%다. 한국은 불과 9%로 7.2%인 멕시코를 제외하고는 OECD 국가 중 최하위다.

실업자 세상, 일할 곳 없는 한국
“장애인(15~29세 청년) 실업 일반인 2배, 미취업 152만 명입니다. 먼저 이들을 위한 일할 곳을 마련해줄려면 기업들의 장애인 고용할당제를 제대로 지키도록 제도를 보완하는 일이 필요합니다.”
한국장애인고용공단 관계자는 인건비보다 적게 들어가는 부담금만 내고 장애인 고용을 회피하는 제도를 개정해야 한다고 강조했다. 또 장애인들이 구직활동을 하고 일자리를 얻은 뒤 출퇴근을 하기 위해서는 장애인들의 이동권이 보장되어야 한다며 지금 우리사회 곳곳에서 장애인들의 이동을 가로막는 장애물들이 많은 것이 우려가 된다고 말했다.
이처럼 장애인들에 대한 시혜적인 인식문제보다 제도적인 문제에 더 큰 관심을 기울여야 한다. 그런데 정부가 장애인복지예산을 늘릴 태도가 안 돼 있는 것도 문제다.
노동고용부에서는 “얼마 전 한 언론이 밝힌 ‘배달 중 아파트 계단서 굴러 안타까운 죽음, 30대 집배원 빈소에 각계 조문, 비정규직 유족연금 못 받아서 안타깝게 됐다’는 기사에서처럼 비정규직 확산과 정규직 노동조합에 따른 이중구조도 문제가 되고 있다”며 “복지 백년대계, 복지충족(국민연금, 건강보험, 고용보험, 육아지원) 28위, 국민행복(여가시간, 자살률, 평균수명, 행복도) 29위로 OECD 30국 중 최하위...경제 13위 나라, 1960년대 개발독재를 시작으로 1970년대 ‘잘 살아보자!’는 정권의 선동에 발맞춰 허리띠를 졸라매고 경제를 이만큼이라도 키웠는데 노동자 서민의 삶이 왜 이리 팍팍한지를 모른다는 것은 말이 안 될 소리다”라고 말했다. 이는 성장의 과실이 제대로 분배되지 않고 있기 때문인 것으로 분석되는 것으로 파악되고 있다고 설명했다.
이뿐만 아니라 돌봄 노동자 대부분 근로기준법 보호는 노동자 입장에서 근로기준법을 보호받지 못한다는 입장에서 사용주나 기업주 입장에서 근로기준법을 위반한다는 관점은 무엇인지도 파악해야 한다는 지적이 제기되고 있다.

한국 빈곤문제를 다루는 복지제도 무능하다
경제협력개발기구는 한국의 고용ㆍ노동ㆍ사회보장 문제에 있어 최우선 과제로 ‘소득 불평등 개선’을 꼽았으며 “한국의 세제와 복지제도를 통한 재분배 제도가 작고 비효율적”이라고 지적했다.
지난 6월 20~21일 서울에서 열린 ‘글로벌 녹색성장 서민 2011’에서 OECD 앙헬 구리아 사무총장이 발표한 ‘한국을 위한 OECD 사회정책보고서’에서 밝혔다.
이 보고서에 의하면 우리나라 가계가 정부로부터 받는 국민연금이나 기초노령연금 같은 공적 이전 소득은 가계소득의 약 4%로  OECD 평균(22%)에 크게 못 미친다.
이로 인해 복지제도와 세제를 통한 불평등 개선 효과도 회원국 가운데 우리나라가 꼴찌로 나타났다. 가구에 일하는 사람이 없을 경우에 빈곤율은 55%로 OECD에서 가장 높은 수준이다.  근로 수입이 없는 노년층의 빈곤율은 70%를 웃도는 정도다.
OECD는 “한국의 조세와 사회보장 혜택은 회원국 중 가장 비효과적이며 부족한 소득을 보전할 만큼 충분히 규모가 크지도 않고 가장 도움이 필요한 집단의 빈곤 문제를 완화할 만큼 효율적이지도 않다”고 지적했다.
OECD는 “불평등 및 빈곤 문제에 한층 주안점을 두고 사회보장 혜택 수준을 높이라”고 한국 정부에 권고했다.

복지지출 21배, 복지제도정책은 제자리
공공분야와 민간분야를 망라한 복지지출 규모가 지난 19년 사이 21배 이상 증가한 것으로 나타났다. 그러나 소득재분배 효과가 미약해 국민의 복지체감도는 제자리걸음을 하고 있다.
한국보건사회연구원 고경환 연구위원은 7월 10일 ‘한국의 사회복지지출 현황과 정책과제’ 보고서를 공개했다. 한국의 총사회복지지출액은 2009년 129조6660억원으로 집계됐다. 1990년 6조510억원보다 21.4배 증가한 액수다. 연평균 증가율은 17.5%에 달한다. 같은 기간 실질 국민총생산(GDP) 연평균 성장률(5.4%)의 3배 이상이다.
총사회복지지출은 정부의 재정지출과 노령연금 등의 공공복지에 기업의 퇴직금과 사원복지 등의 법정·자발적 민간복지 지출액을 합한 것이다.
총 사회복지지출에서 조세 부담을 빼고 조세 혜택은 더한 순 사회복지지출 규모는 2009년 132조8750억원이었다. 관련 추계가 시작된 1995년 이후 14년간 13.7%씩 증가했다. 같은 기간 총 사회복지지출 평균 증가율(13.3%)보다 높다. 이는 복지제도가 확대되는 과정에서 복지를 위한 국민의 조세 부담보다 조세 혜택이 더 컸다는 얘기다. 이런 나라는 경제협력개발기구 회원국 중 한국과 멕시코밖에 없다.
이처럼 복지 지출이 급증한 것은 저출산·고령화 현상과 맞물려 있다. 국민연금이나 기초노령연금 수급자가 늘고 건강보험 보장성은 확대일로다. 노인 돌봄 서비스와 저 출산 해소를 위한 지출도 급증하고 있다. 기업의 사회공헌 활동이 증가하는 것도 원인이다.
그러나 한국의 복지지출은 경제 규모에 비춰보면 선진국의 절반 정도밖에 안 된다. 총 사회복지지출은 2009년 GDP의 12.17% 수준으로 증가했지만 2007년도 OECD 평균치인 21.77%의 56%에 불과하다.
복지지출은 급증했지만 소득불평등 개선 효과는 미흡하다. 사회복지지출을 통한 빈곤 개선율은 2009년 13.9%로 OECD 평균치인 149%의 10분의 1에 불과하다.
한국의 복지제도가 그동안 개개인의 실생활 보조에만 신경 쓰고 소득재분배 같은 사회구조 개선은 등한시했다는 방증이다.
한국복지제도 미래발전 과제
지난 5월 9일 국회에서 열린 ‘한국복지 미래좌표 포럼회’에서 박찬용 안동대 경제학과 교수는 “복지의 미래가 어디로 가야 하는지 얘기하려면 우리가 현재 어디에 있는지 아는 게 우선인데 그 기준이 없다”고 말했다.
박 교수는 “우리는 성격에 따라 어디로 가는지만 얘기하고 정작 우리가 어떤 성격인지는 명확하게 정리하지 못했다”고 꼬집었다. 그는 한국 복지의 현 위치를 정확히 알려면 복지 관련 통계와 자료 정리가 선행돼야 한다고 강조했다.
복지 제도에 대해 국민의 동의를 얻기 위한 노력이 부족한 것도 도마에 올랐다.
유태균 숭실대 사회복지학과 교수는 “한국은 서구 국가에 비해 복지 제도를 도입하고 실천한 역사가 매우 짧다. 하지만 복지 국가로 가는 길에 맞닥뜨린 위험은 똑같다”고 말했다.
여러 복지 제도를 먼저 세우고 실천한 유럽 국가들은 120년 전부터 갖가지 논쟁과 실험을 거쳐 오늘날의 제도를 완성했다. 한국은 1990년대에 들어서야 사회보험제도를 만들었고 5대 보험(건강보험, 고용보험, 산재보험, 국민연금, 노인장기요양보험)을 갖추게 된 것도 2000년대 중반에 이르러서다.
역사가 짧다 보니 제도에 대해 국민을 이해시키는 과정도 거의 없었다. 새로운 제도를 만들어 놓고 ‘일단 들어오라’고 강요하기만 했다는 것이다.
유 교수는 “토착화 과정 없이 복지 제도가 쏟아지다 보니 국민의 복지에 대한 욕구는 높아졌지만 복지는 비용이 들고 결국 국민이 부담해야 한다는 부분에 대한 인식은 부족해졌다”고 진단했다. 그는 시민단체와 진보학자들도 복지를 누릴 권리만 강조했을 뿐 이에 수반돼야 할 책임에 대해서는 설명하지 않았다고 덧붙였다.
중요한 것은 복지에 대한 사회적 신뢰다. 신뢰는 서로에 대한 기대와 믿음이다. 신뢰가 없으면 복지는 비용 문제로만 비치고 빼앗고 빼앗기는 싸움으로만 인식된다. 정부의 정책능력에 대한 신뢰, 부자에 대한 인정과 약자에 대한 배려, 다양성과 개성에 기초한 경쟁과 협력 등을 위한 모든 사회주체들의 인식의 전환이 요구되는 시점이다.
고 연구위원은 “우리나라 복지정책의 당면 과제는 소득불평등을 완화하는 제도를 개발하고 확대하는 것”이라고 말했다.
복지 수요가 확대되면서 정부 차원의 공공복지 지출이 증가할 수밖에 없는 상황인 만큼 조세 부담과 서비스 수준에 대한 국민적 합의를 도출하는 것이 시급한 과제라 할 수 있다.

한국이 선진복지국가 되려면
복지가 잘 되어 있는 선진국 스웨덴이나 캐나다에 비한다면 복지에 우리는 이제 막 걸음마를 뗀 아기에 불과하다. 연부역강한 청장년의 경우에도 금융규제 완화와 투기, 그리고 시장주의 정책기조를 따랐을 경우 심각한 위기를 겪었다. 지난 15년간 지속된 양극화 시대에 우리 국민의 의식을 사로잡은 구호는 ‘부자 되세요’라든가 ‘아무도 2등은 기억하지 않는다’ 따위였다.
그러나 우리 국민은 심각한 양극화 속에서 ‘나와 내 아이만은 승리할 수 있다’는 미몽에서 깨어나 비로소 다 함께 사는 길, 즉 복지를 요구하게 되었다. 지난 2008년의 총선과 지난해의 6·2 지방선거를 비교해 보면 가히 상전벽해라고 부를 만한 변화가 일어난 것이다.
하지만 지난 15년 동안의 정책기조를 유지하는 한, 복지국가는 험난한 길을 걸을 수밖에 없다. 미국식 FTA를 맺고, 자발적인 민영화와 규제완화를 함으로써 양극화를 촉진하면서 복지로 그 구멍을 메운다는 것은 4대강 사업을 하면서 홍수방지책을 만드는 것과 하등 다를 바 없다. 이런 상황에서 복지만 늘리면 필경 재정이 악화되어 복지 포퓰리즘이라는 적반하장의 비판을 받을 수밖에 없다.
이석현 보건복지위원회 위원장은 “우리나라가 복지선진국이 될려면 우선 당장 부동산투기와 사교육 등 투기를 근절해야 하고 금융거래세를 부과해야 한다.”며 “대기업과 중소기업 간의 양극화, 정규직과 비정규직 간의 양극화, 학력과 성에 따른 양극화를 시정하는 정책을 동시에 시행해야 하고, 동아시아 국가들과 함께 자본이동에 대한 규제를 강화하고 새로운 금융거시건전성 규제를 도입하는 것도 필수적인 일”이라고 말했다.
한마디로 기존의 경제정책기조를 확 바꿔야만 복지동맹이 승리할 수 있다는 설명이다.

 도움/한국보건사회연구원, 보건복지위원회

문혜원 기자  

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