국회는 지난해 12월 31일 무상보육을 실시하는 법안을 통과시켰다. 영아(0-2세)와 만 5세 유아 계층에만 지원하는 보육료를 올해부터 3~4세 유아에게도 확대 시행하기로 했다. 하지만 무상보육은 이명박 정부와 새누리당이 야당과 시민사회의 ‘보편적 복지’ 요구에 맞불 형식으로 내놓은 정책치곤 정작 실제 보육 수요자들이 원하는 정책과는 거리가 멀다는 비판이 거세지고 있다. 현재 국·공립 보육시설 확충보다 보육비용 지원을 우선하면서 여러 가지 문제점도 불거지고 있는 가운데, 적절한 대책방안은 무엇이 있는지 알아봤다.

부모들 무상보육 체감 못해
인천시 부평구 소재 두 아이 엄마인 박지연(가명·35)씨는 요즘 속이 탄다. 정부가 올해부터 만 0~2세 아동에 대한 무상 보육을 실시한다고 발표했으나 정작 박 씨는 무상보육정책에 대해 피해를 보고 있는 것.
박 씨는 결혼 전, 후 아이를 갖기 전까지 프리랜서로 초등학교에서 강의하는 등 교사 일을 하다 첫 아이가 태어나면서 일을 그만두었다. 게다가 엎친데 덮친격으로 그 시기에 남편이 직장 이직을 하는 바람에 소득이 전보다 떨어지게 된 것.
문제는 첫 아이를 어린이집에 맡기면서 무상보육정책이 시작되고 난 후 상황이 바뀌면서 혼란이 따랐다는 것이다.
박 씨는 “대충시기상 큰아이가 두 돌이 지나면 어린이집에 보낼 수 있을 것 같았다. 그때쯤이면 입학시즌이라 혹시 몰라, 미리 알아보고 어린이집 대기를 걸어놓았던 상태였다”며 어린이집에 아이를 보내고 난 뒤 다시 일할 생각 이었다고 말했다.
하지만 계획에 없던 둘째아이가 생기기 시작하면서 다시 일을 할 수 없게 되어버린 박 씨는  어린이집에 기대를 하고 맡겨야 하는 상황이 온 것.
박 씨는 아이들을 혼자 돌봐야 한다는 상황이 힘들다는 판단아래 아이를 근처 어린이집에 보내기로 결정하고 입학금까지 완납을 하였다.
하지만 어린이집에서는 입학하기 하루전날 “어린이집 입학이 취소가 되었다”는 통보를 갑작스레 보냈다.
이유는 보육지원 정책이 바뀌면서 영유아 무상보육이 확대되어 단지 외 거주하는 아이들은  어린이집에 인원이 꽉 차서 자리가 없으니 외부 어린이를 받을 수 없다는 것. 아파트 입주자 대표회의를 거쳐서 단지 외 거주유아는 어린이집 등록이 불가하다는 내용이었다.
박 씨는 “무상보육정책이 바뀌고 나서 너도나도 어린이집에 맡겨놓으니 정말 필요한 엄마들은 자리가 없어서 들어가질 못하고 있는 상황이 오고 있다”며 “너도나도 덩달아 맡겨놓았던 엄마들은 아이가 힘들어하니 그냥 말지 뭐~ 하는 심보로 어린이집을 취소하는 등 무상보육확대로 인해 본인 아이들만 중요시 되는 동네아파트입주자들의 집단이기주의가 팽배해지고 있는 것 같다”고 지적했다.
박 씨는 “무상보육정책 터무니없이 확대의 범위가 너무나 커졌다는 게 문제인 것 같다. 영·유아를 보육중이면 누구나 다 가능하다는 점, 정작 양육지원금은 재산, 소득 확인해서 저소득층 지원만 해주고 있는 상황이라는 점이 문제인 것 같다”라며 “양육지원금을 확대해주면 최소한 저 같은 피해자는 더 이상 생겨나지 않을 것”이라고 말했다.

올해 보육·유아 교육에 쓰는 예산은 총 8조1934억원에 달한다. 지난 2005년 1조9651억원에서 7년 만에 4.2배로 급증한 것이다.
정부는 저출산 대책을 강화하고, 정치권은 2030세대를 겨냥한 복지정책을 경쟁적으로 내놓으면서 예산이 늘어났다. 이에 따라 0~5세 277만명 중 어린이집에 다니는 133만명, 유치원에 다니는 56만명 등 190만명(지난해 기준)이 연간 평균 412만원(한달 34만원)의 혜택을 보게 됐다. 이처럼 보육 복지가 강화되면서 수혜자가 늘어난 것은 사실이다. 하지만 부모, 어린이집 원장, 보육교사 등 정책 수요자들의 불만이 적지 않다.
또한 올해부터 소득 수준에 관계없이 0~2세 자녀를 어린이집에 맡기면 보육료를 월 28만~39만원 지원받는다. 그러나 이 과정에서 정작 보육시설을 꼭 이용해야 할 맞벌이 가정의 자녀들이 원하는 시기에 어린이집을 이용하기 힘들어지는 부작용이 생기고 있다.
어린이집에 보내지 않고 집에서 0~2세 자녀를 키우는 경우에 주는 양육수당은 차상위계층(약 15%)까지 10만~20만원을 지원한다. 이처럼 지원금액의 차이가 나자, 너도나도 어린이집에 자녀를 보내면서 맞벌이 가정이 피해를 보는 현상이 나타난 것이다.
서울시 양천구 소재에 살고 있는 맞벌이 주부 유인영 씨(36)는 어린 딸을 맡길 어린이집을 찾지 못해 발만 동동 구르고 있다. 아이를 맡기려는 사람들이 갑자기 늘어나다 보니 어린이집들이 맞벌이 가정의 자녀를 은근히 기피하는 현상이 생겼다.
유 씨는 “어린이집 상담을 하면 꼭 묻는 말 중 하나가 맞벌이 여부”라며 “반나절만 돌봐 달라고 부탁하는 사람들의 신청만 받고 있다”고 하소연했다. 그는 “이럴 거면 뭐 하러 무상 보육을 한다고 했는지 이해가 되지 않는다”고 비판했다.
이어 유 씨는 “어린이집 보육료를 정부로부터 받으려면 보건복지부와 신용카드회사가 발급하는 ‘아이사랑카드’가 있어야 하는데, 이 카드를 발급받으려는 사람이 너무 많아졌다”며 “복지부와 카드사에 신청한 지 한 달이 지났는데도 카드를 발급받지 못했다.
이달 중순으로 어린이집 보육료 결제 일을 늦춰 놓았지만 카드사에서 최소 2주 이상 더 기다려야 한다고 말했다”며 분통을 터뜨렸다.
‘보육’을 책임질 수 있는 인프라를 제대로 갖추지 않은 채 정치권과 정부의 아동복지 정책들이 쏟아지면서 각종 부작용이 생겨나고 있다. 정부가 지급하는 보육료를 받는 카드조차 발급이 제대로 이뤄지지 않을 정도다.
지난 1, 2월 두 달간 0~2세 영유아에 대한 보육료 신청 건수는 32만 건으로 지난해 같은 기간(13만3000건)보다 20만 건 가까이 증가했다.
카드사 관계자는 “신규 발급 신청이 갑자기 쏟아지다 보니 해당 동사무소와 복지부에서 전산 입력 작업이 늦어지고 있다”고 말했다.

현실과 맞지 않는 무상보육정책
윤희숙 한국개발연구원(KDI) 연구위원은 정치권의 포퓰리즘(인기영합주의)으로 0~2세 무상 보육이 올해부터 갑자기 시행되다 보니 이에 대한 준비가 미흡했다고 무상보육정책의 현 상황에 대한 지적을 가했다.
윤 연구위원은 “무상 보육 확대에 앞서 어린이집과 유치원 등 공급 시설에 대한 종합적인 점검과 개선 대책이 필요하다”고 강조했다.
윤 연구윈원은 또 한국의 가장 큰 장애물중 하나인 낮은 출산율이라는 점이 무상보육정책 실정에 문제가 되고 있다고 지적했다.
최근 경제협력개발기구(OECD)에 따르면 2005년 한국의 출산율은 OECD국가 중 가장 낮은 수준이었고 15-49세 여성의 평균 출산율은 1.1명에 불과했다.
윤 연구위원은 “출산율은 다소 높아졌으나 아직도 매우 낮은 수준이다. 이미 국민들은 낮은 출산율이 어떠한 결과를 가져올지 인식하고 있는 실정이다”라며 “출산율 저하에 따른 앞당겨지는 고령화 사회는 복지 시스템에 큰 부담을 안겨줄 것이고, 노동인구의 감소로 이어지게 된다”고 지적했다.
KOTRA가 1000명을 대상으로 실시한 최근의 한 설문조사에 따르면 응답자의 1/4이 낮은 출산율과 노동력의 고령화가 국가의 무역 규모를 증대시키는데 주요 걸림돌이 될 것이라는 발표가 났다.

보육 서비스 질 약화가 원인
참여연대 사회복지위원회는 지난달 5일 서울 여의도 국회 의원회관 소회의실에서 열린 ‘이명박 정부의 보육 정책 및 각 정당의 보육공약 진단 토론회’에서 이명박 정부가 내놓은 무상 보육 정책이 현장에 일으킨 문제를 조목조목 지적했다.
김종해 가톨릭대학교 사회복지학과 교수는 이명박 정부의 무상 보육 정책을 두고 “이명박 정부의 보육정책의 목표는 보육료 지원확대에 맞춰져 있다. 보육시설 확대’는 정책목표에 적혀 있긴 하지만 예산에서는 제외됐다”고 진단하면서 “국공립 보육시설의 확충이라는 전제가 없는 한 보류, 또는 연기할 필요가 있다”고 주장했다.
이명박 정부는 보육료 지원을 확대하고 있지만 실제로 보육시설에 아이를 맡기는 부모들은 특기활동비와 같은 추가 비용을 부담해야 하기 때문에 실제로 느끼는 부담 완화에는 한계가 있다는 지적이다. 더 큰 문제는 ‘무상 보육’을 내세운 보육료 지원 정책이 보육 현장을 혼란스럽게 하는 기제로 작동한다는 점이다.
김종해 교수는 “보육 서비스의 질 저하, 이용자들의 혼란, 지방정부의 복지재정 왜곡 등의 문제점 등이 예상되고 일부는 나타나고 있다”며 “앞으로 민간시설, 특히 가정보육 시설의 설치가 증가할 것으로 예상되며, 이로 인해 보육서비스의 질 저하도 예상 된다”고 밝혔다.
실제로 최근 영아 무상보육이 실시되면서 지난 연말과 올해 초 두 달 사이에 전국적으로 어린이집 500여 곳이 새로 생겼는데, 그 중 국공립 시설은 35곳뿐이고, 민간시설이 438 곳으로 국공립 수의 12배나 늘었다. 지난 2005년과 2006년 당시에도 시설별 지원을 축소하고 아동별 지원을 확대하면서 민간이나 가정 보육시설이 대폭 늘어났다. 이때도 원아 모집 경쟁이 과열 현상을 보이고, 민간 보육시설의 영리화 경향이 나타났다는 지적이다.
또 국공립 보육시설의 확충 없는 무상 보육 정책은 가수요를 만들어내 실제로 보육서비스가 필요한 사람들의 이용에 어려움도 발생시킨다는 지적이다.
최정은 새로운 사회를 여는 연구원 미취학 아동정책 연구원은 “지금 가장 큰 논란거리는 어린이집을 이용하지 않는 아동에 대한 지원인데, 영아 무상보육이 급작스럽게 결정되다 보니 가정에서 돌보던 아이들마저 어린이집으로 몰려 정작 맞벌이 가정의 아이들이 오갈데가 없어졌다”고 말했다.
최 연구원은 “보육 정원이 늘면서 보육교사의 부담이 더 커지고 보육의 질 또한 나빠질 수밖에 없다”면서 “보육료 지원과 양육 수당이 전 아동에 현실화되더라도 만0세의 경우 양육수당은 20만 원인 반면, 학부모에게 주는 보육료 지원은 40여만 원이며 시설에 들어가는 총 지원금은 80여만 원이다. 보육료 지원이 어린이집 배불리는 정책이라고 비판하는 까닭”이라고 꼬집었다.
게다가 문제는 보육 예산이 늘어나도 실제 수요자들이 믿고 맡길만한 시설은 찾기 어렵다는 점이다.
최 연구원은 또 “국공립 어린이집은 전체 시설의 5.3%로 추락했고, 민간 보유시설이 90% 이상을 차지하고 있다”고 지적했다.
김종해 교수도 “실제로 수요자들이 원하는 것은 재정지원 보다는 믿고 맡길만한 시설, 시설의 관리 감독 강화 등”이라며 “게다가 추가 비용은 여전히 수요자들의 몫이기 때문에 예산에 비해 체감효과도 높지 않다”고 진단했다.
그는 “무상보육이나 보육료 지원 확대, 공공형 보육시설 등은 국공립 시설의 확충이 전제되어야만 정책 효과를 기대할 수 있다”며 “국공립 시설의 확충 없는 무상 보육의 도입, 확대는 보류하거나 연기를 검토할 필요가 있다”고 주장했다.

여야 간 ‘국공립 확충’ 재정 방안 없어
새누리당의 보육 공약도 이러한 이명박 정부의 보육 정책과 크게 다르지 않다는 지적이다. 최정은 연구원은 “새누리당의 보육정책은 현 정부의 정책을 그대로 이어받은 듯 진전된 내용을 담고 있지 않다”며 “시장의 자율과 경쟁에 보육 사업을 내맡기는 이명박 정부의 보육 정책 그대로”라고 진단했다.
그는 “새누리당은 ‘국가 책임 보육’을 명시하고 있으나 세부안은 국가의 책임을 최소화하는 방안으로 설계되어 있다”며 “복지 확대에 따른 재원을 어떻게 마련할 것인가에 고민도 적극적이지 않고, 보육의 문제를 근본적으로 개선할 의지 없이 단순히 선심성 현금 지원으로 최소한의 재정만 늘려가겠다는 것”이라고 비판했다.
민주통합당의 경우 ‘국공립 확충안’을 내놓고 있으나 정작 이를 현실화할 복지 재정 방안은 빠져있다. 최정은 연구원은 “민주통합당은 보육을 보편적으로 제공해야 할 사회서비스의 하나로 보고, 국공립 확충안도 내놓고 있으나 이를 현실화할 복지 재정은 빠져있다”며 “민간어린이집과의 관계를 어떻게 설정하고 민간 주도의 시장을 바꿔나갈 것인가에 대한 구체성도 없다’고 지적했다.
최 연구원은 “공공인프라를 늘리기 위해서는 민간시장의 구조조정이 필요하고, 부모 부담을 줄이기 위해서는 교육 내용에 적극적으로 개입해야 한다”고 강조했다.

정부가 말한 보육정책 책임지고 해결해야
이러한 여러 부작용에도 불구하고 국회가 3700억 원의 예산을 통과시키면서 무상보육을 현실화시키고 있어 부담이 가중되고 있다는 평가다.
복지전문가들은 “국회가 무상보육을 시행하는 획기적인 포인트를 마련했다고 평가할 수 있다”면서 “정부가 재정부담 문제를 따졌어야 했는데, 지자체에 부담을 떠넘긴 것이 문제다. 여당과 정부가 세부전략을 잘 만들지 못한 것은 비판받아야 한다. 돈이 많이 든다고 해서 포퓰리즘이라고 말하는 것은 동감할 수 없다”고 지적했다.
정부와 지자체 관계자들은 “이 사업이 중단되는 일은 없을 것”이라고 내다봤다. 시행 3개월 만에 사업이 좌초되는 위기가 발생하자, 정부는 국무총리실에 ‘지방재정 태스크포스’를 만들고 해법 마련에 나섰다. 이 사안이 기획재정부와 행정안전부, 보건복지부 등 여러 부처가 얽혀 있어 부처 갈등을 조정하기 위해 총리실이 나선 것이다. 3월 30일 첫 회의를 열었고, 각 지자체별 소요 예산과 재정 고갈 시점 등을 먼저 파악하기로 결정했다.
박재완 기획재정부 장관은 “어떤 형태로든 정부가 책임지고 재원문제를 해결하겠다”고 밝힌 바 있다. 국무총리실 사회통합실 저출산고령사회팀 류승목 팀장은 “정부도 문제점을 인식하고 있다. 지자체와 사전에 협의가 안 된 것도 있으니까 논의를 할 것”이라며 “우선 실제 소요예산을 보고 어떻게 재원을 마련할 것인지를 결정할 것이다. 여러 가지 방법이 있을 것”이라고 설명했다.
영유아 무상보육 재원 마련을 위해 몇 가지 방법이 거론되고 있다. 지자체에서 지방채를 발행하면 이자와 원금을 정부가 해결해주는 방식이다. 지난해 정부가 부동산경기 부양을 위해 취득세 50% 감면정책을 발표하면서 부족해진 지자체 재원을 이런 방식으로 보전해줬다. 지난해 예산에서 쓰고 남은 세계잉여금을 지자체에 지방교부금으로 지원하는 방식도 검토되고 있다.
전문가들은 소득수준에 따라 차등지원을 하는 ‘차등보육시스템’도 고민해야한다고 조언하고 있다.

문혜원 기자  

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