2005년 국고보조사업 중 67개 사업을 지방으로 이양한 사회복지 지방이양사업은 분권교부세사업의 재원부족, 지방비 부담증대 등의 문제로 2011년에 복지 분야 지방이양사업을 구조 조정해 52개 사업으로 개편했다. 그러나 중앙정부의 지원에 의존율은 여전하고 지방재정의 자율성이 줄어들고 있는 현실에서 개선의 필요성이 제기되고 있다. 

최근에 일련의 중앙-지방간 복지재정 갈등과 충돌은 재정부족이라는 근본적인 원인도 있지만 정치적 성향과 지향하는 이념적 상이로 타협의 여지가 적고 다분히 정략적인 요소가 개입하는 것에서도 원인을 찾을 수 있다. 중앙과 지방저부간의 합리적인 복지재정의 분담은 이루어질 수 없는 것인가에 대한 물음에 해법을 모색해본다.               -편집자주-

정부간 재정분담구조는 세입측면에서 국세와 지방세가 8 대 2이지만, 세출측면인 재정사용액은 4 대 6이다. 지방정부는 자체재원보다 이전재원에 대한 의존성이 심화되고 있고, 이러한 의존재원의 비중에서 국가보조금의 비중이 점차 커지고 있다. 지방정부의 수입에서 보조금 비중이 커지면 재정자립도의 저하와 지방정부의 매칭부담이 가중된다. 지방정부의 복지재정은 대부분 국고보조사업으로 진행되고 있고, 2015년 현재 복지보조사업이 거의 90%에 이르고 있다.

중앙정부와 지방정부간 갈등문제는 주로 중앙정부 복지지출을 둘러싼 지방비 부담과 관련된 것으로, 중앙과 지방의 복지재정부담에 관한 문제다. 이 문제는 중앙정부 복지재정의 규모, 정부간 복지재정의 관계, 지방의 분야별 재정과의 관계 등을 함께 고려하면서 논의할 필요가 있지만, 지방비 부담의 완화에 초점을 두고 논의를 전개하고자 한다. 지방정부 복지재정부담의 완화를 위한 대안은 재정측면(세입기반, 이전재원의 규모 등 혹은 조세와 보조금)과 정책결정의 참여와 운영측면(재정분담에 관한 의사결정권한, 운영효율성 등)에서 접근할 수 있다.

여기에서는 지방정부의 복지재정부담 문제를 완화하기 위해 정부간 재정조정관계의 개선, 재원부담에 관한 지방정부의 의사결정권한 강화, 복지재정의 효율화와 책임성 제고 등으로 구분해 정부간 지방복지재정의 분담효율화 개선방안을 살펴보기로 한다.

중앙-지방정부간 복지재정관계의 재정립
지방정부의 자율성을 강화하고 정부간 재정관계의 종속성을 탈피하기 위해서는 현행 8대 2의 국세와 지방세 비중을 변경하는데 있다. 즉 자체재원의 비중을 높이고 의존재원을 축소하여 지방정부의 자주재정권을 확보할 필요가 있다. 특히 복지재정의 부담으로 지방정부의 가용재원의 부족을 초래하고 있기 때문에, 다양한 지방세수를 확충하는 방안을 모색할 필요가 있다. 지방세수의 확충방안으로는 국세의 지방세 이양, 지방소비세 확대, 비과세·감면제도의 정비 등이다.

2014년에 지방소비세의 전환율 인상(부가가치세 징수액의 11%), 지방소득세의 독립세화, 지방세제개편, 비과세 감면의 개선 등을 통해 지방재정의 문제를 부분적으로 해소했다. 그러나 지방소비세의 전환률 인상이 미흡하며, 단계적으로 지방소비세의 전환률을 확대하여 실질적인 과세자주권을 확충할 필요가 있다.

그러기 위해서는 국고보조금제도의 개선이 필요하다. 지방복지재정의 대부분이 보조사업이며, 지방복지재정의 부담문제를 해결하기 위한 핵심은 국고보조금제도의 개선이라 할 수 있다. 사회복지 국고보조금의 관련된 주된 쟁점은 정부간 책임주체와 정도, 정부간 재정분담기준, 기준보조율의 인상여부, 차등보조율의 실효성 문제 등이다. 이러한 논의를 바탕으로 사회복지 국고보조금의 개선내용은 현행 국고보조금제도 내에서 점진적으로 할 것인가, 아니면 국고보조금제도의 전반적 틀을 재구조화할 것인가에 따라 분류할 수 있다.

국고보조사업의 보조율 문제는 지방정부의 지방비 부담 문제와 직접적으로 연계돼 있어, 정부간 재정분담의 갈등요인이며 핵심쟁점이라 할 수 있다. 기준보조율의 인상과 체계 정비는 물론,  지방재정의 세입여건을 반영할 수 있는 기준보조율의 인상과 인하가 자동적으로 연계될 수 있는 조정율제도를 도입과 함께 차등보조율의 개선도 필요하다.

보통교부세는 자주재원으로 복지재정에 특정화되지 않은 재원이지만, 대체로 지방정부가 사회복지 국고보조사업의 지방비 대응비로 사용하고 있다. 복지지출 증가에 따른 지방재정 문제를 해결하기 위해서는 현행 내국세의 19.24%인 지방교부세의 법정 교부율을 장기적으로 인상할 필요가 있다.

그러나 법정 교부율 인상과 관련하여 지방정부의 책임성에 대한 우려가 존재한다. 이러한 우려를 불식시키기 위해 법정 교부율로 인상된 재원을 사회복지분야 국고보조사업 대응비에 연계하는 방안을 강구해 인상여부를 검토해야할 것이다.

조정교부금은 특별·광역시와 자치구간의 재정조정제도로서 지방교부세와 유사한 방법으로 교부되는 보조금으로, 자치구에 대한 재정지원 기능과 자치구간에 존재하는 재정불균형을 완화하는 기능을 동시에 수행하고 있다.

조정교부금과 관련된 제도적 개선내용은 ▲복지비중이 높은 자치구 재정지원을 위해 조정교부금의 교부율을 인상할 필요가 있다. 최근 행정자치부는 조정교부율 인상을 권고하고 있어, 자치구의 재정난을 일부 완화할 수 있을 것이다. ▲조정교부금만으로 현행 자치구의 복지대응비를 감당하기에는 한계가 있기 때문에, 자치구에 보통교부세를 직접 교부하는 방안을 검토해야할 것이다.

지방재정부담과 제도신설 등에 대한 정부간 협의기능 강화

지방재정부담에 대한 협의기능은 지방재정법 제27조의 2에 명시돼 있다. 국고보조사업의 국가와 지방자치단체 간, 시·도와 시·군·자치구 간 재원분담 비율 조정에 관한 사항 등을 심의하기 위해 지방재정부담심의위원회가 국무총리 소속으로 설치돼 있다.

2012년에 처음 시행된 후 2014년부터 행정자치부 관할에서 국무총리 소속으로 변경되면서 외형적으로 이전보다 위상이 강화됐다. 그러나 위원회의 기능과 관련해 심의기능에 국한하며 실행력 확보와 관련된 법적 조항이 부재하다는 지적에 따라, 지방재정법 제27조 2의 6항에 실행력과 관련된 조항이 신설돼 올 1월부터 시행되고 있다.

지방재정부담심의위원회에서 지방정부의 의견이 효과적으로 반영되기 위해서는 현행 지자체 추천위원 4명(위원회의 위원은 15명 이내로 구성)에서 중앙정부 추천위원과 비슷한 수준으로 추천위원을 증원(예, 7명 정도)할 필요가 있으며, 실행력 강화를 위한 실질적인 조치가 이루어져야한다.

한편, 사회보장제도의 신설, 변경과 관련해 정부간 대응방식을 보면, 대조적이다. 예를 들어 지방정부가 자체사업으로 새로운 복지제도를 신설과 변경할 경우에, 보건복지부장관과 협의를 의무화하고 있다(사회보장기본법 제26조). 이는 지방정부의 자체복지사업에 대한 중앙정부의 관여이며, 만약 협의조정결과를 불 수용할 경우(보건복지부장관과 협의가 이루어지지 않을 경우, 최종적으로는 사회보장위원회에 상정하여 결정)에는 지방교부세를 감액할 수 있다. 중앙정부는 법적 조항과 사실상의 강제력 수단을 통해 지방정부 자체복지사업의 신설과 변경에 관여할 수 있다.

반면에 중앙정부가 지방정부의 비용부담을 의무화하는 사회복지 국고보조제도를 법적으로 도입할 경우, 지방정부는 제도의 내용과 부담수준 등에 대한 의사결정권한이 없으며 비용부담과 사무집행을 수행해야한다. 이처럼 일방적인 중앙집권적 의사결정구조로는 정책성과를 기대할 수 없을 뿐 아니라 변화하는 현실과의 정합성도 떨어질 것이다. 보다 효율적인 정책추진을 위해서 중앙정부와 지방정부간 상호 소통과 협력이 더욱 요구되고 있다.

향후에는 지방비 의무매칭으로 이루어지는 사회복지 국고보조사업을 설계하는 단계부터 집행과 평가에 이르는 전 단계에 걸쳐 중앙정부와 지방정부간 협의·조정과정으로 운영하는 새로운 정부간 관계를 구축할 필요가 있다. 특히 사회복지 국고보조사업의 도입 또는 확대에 앞서 사업의 범위와 비용부담을 반드시 지방과 협의·조정을 한 다음에 확정하는 제도적 장치를 법적으로 명문화할 필요가 있다.

향후 복지재정의 지속성은 증세 없이 불가능

지방복지재정의 부담을 완화하기 위해서는 지방정부의 자체재원 확충을 위한 과제자주권의 확충이 선행돼야하지만, 현실적으로 쉽지 않다. 또한 정부 간 재정관계의 구조적 개편은 정부의 총재정과의 관계와 지방정부 재정운영체계와 맞물려 있어 간단한 문제는 아니다.

그동안 다양한 선행연구에서 제시한 정부간 복지재정분담의 개선방안은 실현가능성을 고려해 대부분 제도적 요소에 대한 점진적 개선을 중심으로 이루어져왔으며, 지방정부의 복지재정부담 완화에 초점을 두고 있다. 선행연구를 바탕으로 제시한 개선방안의 주된 내용은 국고보조사업 기준보조율의 상향조정, 보통교부세율의 현실화, 조정교부금의 교부율 인상, 세입기반의 강화 등이다.

이와 같은 개선내용의 핵심은 배분율이나 산정기준이 지방정부의 복지수요여건을 얼마나 충실히 반영하고 있으며 탄력적인가에 달려있다. 지방재정의 심각성이 제기될 때 임시방편적이고 사후적인 대응방식에서 벗어나 재정조정제도의 배분율이나 산정기준을 지방재정여건에 연계하는 자동조정제도를 마련할 필요가 있으며, 이에 대한 세부적인 내용은 보다 정교한 실증분석과 함께 충실한 연구를 필요로 한다.

다른 한편으로 복지재정을 둘러싼 정부간 분담방식에 대한 논의 외에 복지재정의 지속성을 위한 사회적 합의를 어떻게 도출할 것인가에 대해 보다 진지하게 검토할 필요가 있다.

각종 복지제도의 도입과 복지서비스의 체감으로 국민의 삶과 복지는 불가분의 관계가 되고 있다. 복지수준의 질적 향상은 복지재정과 직결된 문제이며, 복지재정의 안정적인 확보가 이루어져야 용이할 것이다. 어떻게 보면 정부 간 복지재정분담의 갈등도 제한된 재정범위내에서 재정책임의 주체가 누구이며 배분정도를 어떻게 할 것인가라는 문제라 할 수 있다.

지방정부의 재정부담 못지 않게 중앙정부의 재정도 세입여건의 악화에 따라 압박을 받고 있다. 복지재정지출이 날로 증가하는 상황에서 정부간 재정분담을 둘러싼 갈등은 언제든지 재연될 가능성이 크기 때문에, 복지재정의 확대에 대한 논의가 전제돼야할 것이다.

복지재원 확보방안에 관한 선행연구의 결과에 따르면, 복지확대를 위한 증세의 필요성을 강조하고 있다. 현행 복지제도를 축소하거나 폐지하지 않고 유지하더라도 저성장의 장기화, 연금제도의 성숙, 급속한 고령화 등 복지여건의 변화는 복지재정 증가를 초래할 것이다.

그렇다면, 향후 복지재정의 지속성은 증세 없이 가능할 것인가? 라는 질문에 대한 해답은 명확하며, 그것은 바로 증세가 불가피하다는 점이다. 증세의 내용과 방법에 대해 정파적 또는 정치공학적 관점에서 벗어나 국가의 중장기적 발전방향, 국민들의 삶의 관점에서 접근할 필요가 있으며, 사회적 공론화를 통해 사회적 합의를 유도해야할 것이다.

우리사회가 어떤 사회로 나아가야 할 것인가? 보다 성숙된 사회, 평등한 기회가 보장된 사회를 이룩하기 위한 미래복지비전의 실현가능성은 구체적인 재정조달방안에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 따라서 복지재정의 규모와 지속성을 위한 사회적 합의를 어떻게 도출할 것인가를 적극적으로 모색해야할 것이다.

이러한 과제에 대해 단기적이고 일시적인 접근을 탈피해야하며, 국민적 공론화를 위한 사회적 합의의 절차와 체계를 마련해야할 것이다. 이를 위해서는 민관 정이 참여하는 가칭 ‘복지재정 지속위원회’를 정부 또는 국회에 실행력이 담보된 상설기구로 설치해, 전체 복지재정의 규모와 적절성, 중앙과 지방정부의 재정분담, 조세와 사회보험료 등 수용 가능한 수준의 국민부담률에 대해 충분한 논의와 사회적 합의를 이끌어낼 필요가 있을 것이다.
          
                          글/ 류진석(충남대 사회복지학과 교수)

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