서울특별시의회 보건복지위원회 박양숙 위원장이 2017년 11월 9일 자로 대표 발의한 ｢서울특별시 공영장례 조례안｣이 지난 2월 23일 상임위원회에서 수정·가결 처리된 후, 3월 7일 서울시의회 제278회 임시회에서 통과됐다.

그동안 기초단체에서 공영장례 조례를 제정하기는 했지만, 광역지방자치단체에서 사회보장적 차원의 공영장례 조례를 제정한 것은 이번이 처음이다. 이로써 서울시에서 발생하는 무연고사망자 및 연고자가 있어도 장례를 치를 능력이 없는 기초생활수급자와 같은 분들의 존엄한 삶의 마무리를 지원할 수 있는 법적·제도적 근거가 마련됐다.

하지만 이 조례를 통해 가난한 서울시민들이 실제 “존엄성을 유지”하고 “사회복지의 가치를 실현”하기를 기대하는 것은 무리다. 물론, 그동안 시민사회단체들이 지속해서 요구했던 ‘모든 기초생활보장수급자들을 지원대상으로 포함, 장의차량(운구차) 등 필수 현물의 지원, 실효성 없는 보건복지부 ‘노인돌봄대상자인 독거노인 장례서비스 집행기준’ 삭제 등이 수정안에 반영된 것은 사실이다. 그러나 조례의 핵심이라 할 ‘지원대상’은 시행규칙으로 과도하게 위임되고, 지원내용은 임의조항으로 강제성이 없어 여전히 빈틈과 한계를 그대로 내포하고 있기 때문이다.

첫째, 공영장례 조례 제정 전 과정은 협치의 실종이었다. 지난 2017년 11월 9일 최초 공영장례 조례 발의에서부터 2018년 2월 23일 상임위원회 수정·가결 처리까지 제대로 된 협치는 찾아보기 어려웠다. 최초 조례안을 발의하는 11월 이전에 시민들과 조례에 관해 토론할 공론의 장이 마련되지 않았다. 12월 개선사항 의견제시 후 이에 대한 어떠한 토론도, 논의도 없었다. 이후 진행 상황을 파악하려 했지만 충분한 협치·숙의 과정도 없이 상임위원회 상정되는 날 갑자기 찬반 공청회를 일방적으로 제안하고, 수정안을 제시하면서 수정안을 수용하지 않으면 이번 회기에는 공영장례 조례는 상정하지 않겠다는 협치에 반하는 일방통행 방식으로 일관했다.

둘째, 수정·처리된 조례의 가장 큰 한계는 구체적인 지원 대상자를 ‘시행규칙’으로 위임한 부분이다. 수정안 제6조제3호는 지원 대상자를 “장제급여를 받는 수급자 및 차상위 계층으로서 시행규칙으로 정하는 사망자”로 규정하고 있다. 시민사회단체의 요구에 따라 기초생활수급자와 차상위 계층이 포함되기는 했지만, 이는 요구했던 보편적 사회보장이라고 보기 어렵다. 시행규칙에서 정하는 사망자만이 지원 대상이 되기 때문이다.

애초 서울시의회에서 주장했던 바와 같이 기초생활수급자를 포함하지 못하는 이유가 예산 문제라면 기초생활수급자 또는 차상위 계층 누구나 그 대상이 될 수 있도록 규정하고 지원내용에 대한 경과규정을 두는 방식이 더 타당했을 것이다. 이렇게 지원 대상을 ‘시행규칙’으로 위임하는 조례가 통과되면서 논의 대상이 서울시 의회에서 서울시로 변경된 결과만을 초래했을 뿐이다. 서울시의회는 보도자료를 통해 위임조항이 "실태조사를 통하여 서울시장이 실효적으로 지원 대상을 정할 수 있도록 명시했다"고 홍보하지만, 오히려 시행규칙 위임으로 인해 지원 대상이 제한되어 공영장례 조례의 제정 취지와 실효성이 약화할 수 있어 우려스럽다.

셋째, 지원내용 모두 임의조항인 “할 수 있다”로 규정돼 있어 구속력이 없다. 저소득층 장례지원에 장의차량(운구차) 지원조항은 시민사회단체의 요구를 반영한 것이라고는 하지만 임의조항의 한계는 너무도 명확하다. 시민사회단체는 장례에 있어 필수적이라고 할 수 있는 빈소와 장의차량 지원을 명시적으로 규정할 것을 요구했다. 즉, 이 조례에 따른 지원 대상자라면 누구나 최소한 가족과 이별할 수 있는 24시간 범위 내의 무료 빈소사용과 2016년까지 운영되었던 서울적십자 장의차량 지원을 먼저 요구했다. 하지만 결과는 여전히 임의조항이었다. 서울시 의회는 이 조항에 대해서도 역시 보도자료를 통해 “빈소와 운구차 제공 서비스를 반영할 수 있는 정책적 통로를 만들어냈다”고 홍보하지만, 과연 이 정책적 통로가 얼마나 구체적으로 작동할지 또한 의문이다.

특히, 지원수준은 시장이 정하는 것으로 되어 있기 때문에 최초 보건복지부 ‘노인돌봄대상자인 독거노인 장례서비스 집행기준’의 적용보다는 개선되었다고 할 수 있지만, 지원수준에 대한 사회적 논의가 과제로 남게 되었다.

우여곡절 끝에 공영장례 조례가 통과됐다. 그리고 6개월 후에 시행예정이다. 공영장례 조례가 수정·처리되었다고 환영하기에는 너무 이르다. 여전히 과제만 남긴 채 시행규칙으로 위임되고, 지원내용을 임의조항으로 규정하고 있기 때문이다. 이제는 서울시에 강력하게 촉구한다. 허울뿐인 공영장례 조례가 되지 않도록 제대로 된 서울시 공영장례 조례 ‘시행규칙’과 기준을 마련해야 한다. 그리고 이러한 제도마련 과정에서 투명하게 공론의 장을 통한 논의와 협치의 방식으로 소통하기를 또한 강력하게 촉구한다.

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※위 논평/성명은 각 기관의 알림자료로써 당사의 보도기사 방향과 다를 수 있음을 밝힙니다.

조시훈 기자  bokji@bokjinews.com

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